Соотношение национального и наднационального правового регулирования финансов на примере ЕС: предпосылки и этапы

Гаек Сергей Владимирович
Одним из рычагов регулирования финансово-экономической интеграции ЕС, является правовое регулирование финансовых ресурсов. Применительно к Европейскому союзу, регулирование финансовых ресурсов представляет собой многоуровневую систему, функционирующую за счет соблюдения конвенционных принципов общеевропейского права, закрепленных и ратифицированных в международных договорах, а также соотношения национальных и наднациональных аспектов управления финансами.

Разграничение национальных и наднациональных компетенций регулирования, является характерной чертой данной сферы отношений - в силу до сих пор тянущихся интеграционных процессов, а также постоянно изменяющегося вектора правового регулирования (принимая во внимание события последних лет: мировые кризисы, brexit, эпидемию SARS COVID-19).

Сама идея наднационализма в данной сфере экономики возникла из того, что частые кризисные явления повышают процент рисков в том числе и на финансовых рынках, следовательно, требуют экстренного правового вмешательства в виде реформирования правового механизма регулирования системы, в которой возник кризис. Помимо этого, нестабильность законодательства в сфере регулирования финансовых ресурсов связана не только с внешними факторами, но и с внутренними: «Финансовая сфера относится к компетенции Европейского союза и государств-членов, что, собственно, и представляет собой сложность в развитии ее правового механизма. Основным методом регулирования в данной сфере является гармонизация национальных и наднациональных интересов государств-членов ЕС».

Все эти факторы влияют в первую очередь на качество применяемых правовых актов – что в последствии влияет на рациональность их применения.

По мнению Н.В. Захаровой, наиболее правильным в такой ситуации было решение о создании проекта Конституции ЕС: «В подобном правовом документе, закреплены правовые решения, на которые государства члены готовы пойти ради усиления координации, единства действий, объединения финансов и их систем регулирования, без значительных ограничений национального суверенитета». Однако, в силу объективных причин, Конституция ЕС так и не была ратифицирована на референдумах в некоторых странах Евросоюза, и сложная система правовых норм на данном уровне регулирования экономики так и остается в силе.
Правовое регулирование финансовых ресурсов в Европейском Союзе подразделяется на три этапа, связанных с нарастанием интеграционных процессов:

1) Этап с 1957 по 1999 г.
2) Этап с 1999 по 2010 г.
3) Этап с 2010 г. по настоящее время.

Первый этап развития правового регулирования финансовых ресурсов в ЕС связан, непосредственно с первым нормативным актом, имеющим интеграционный характер – Римский договор от 1957 г. «Об учреждении европейского сообщества». В указанном договоре начинается процесс формирования четырех основных свобод общего рынка, ключевой из которых являлась свобода перемещения товаров и услуг. Начиная с момента введения этого принципа, началась процедура обсуждения создания и интегрирования общего финансового рынка, а также специальных наднациональных институтов, позволяющих проводить единую линию политики в сфере финансов. Однако, указанный договор имел лишь первичное значение для дальнейшего развития принципов, на основе которых строились интеграционные процессы: «Изменение условий, объема и характера целей и задач интеграции неизбежно порождает необходимость в структурных реформах. Они закрепляются в нормах права, нацеленных на повышение эффективности и управляемости интеграцией».

Кроме актов первичного права, более конкретно ситуацию разрешали акты вторичного права, предназначавшиеся для конкретной правовой цели, связанной так или иначе с процессами интеграции. Одной из таких актов была Директива ЕС 71/183/ЕЭС от 28.06.1973 г. «Об отмене ограничений на право учреждения и право свободного предоставления услуг в отношении самостоятельной деятельности банков и иных финансовых организаций». Данной директивой был устранены ранее имевшиеся ограничения на свободу перемещения и предоставления финансовых услуг, что позволило частным организациям более эффективно реализовывать политику по внедрению межгосударственных финансовых операций.

Следующим важным актом реализации интеграционной стратегии в финансовом регулировании стала Директива 89/646/ЕЭС «О координации законодательства, правил и административных положений, регулирующих прядок создания и деятельности кредитных организаций».

Данная директива закрепила основные критерии, в соответствии с которыми происходило развитие рынка банковских услуг, а также были установлены стандарты осуществления банковского надзора. В частности, в Директиве был закреплен принцип признания национальных банковский лицензий государств-членов ЕС на всей территории Евросоюза, тем самым, национальные банки смогли оказывать свои услуги и за пределами страны регистрации без необходимого одобрения со стороны органов страны оказания услуг – их деятельность регулировали органы банковского надзора по месту оказания той или иной банковской услуги.

Кроме законодательно закрепленных директив ЕС, в сфере правового регулирования финансовых ресурсов на первом этапе развития существовала также так называемая декларативно разработанная «Программа формирования единого рынка финансовых услуг». Данная программа предполагала необходимость введение процедуры согласования и системности мер, проводимых государствами-членами ЕС на рынке ценных бумаг и финансовых услуг – что в свою очередь предполагало усиление интеграционных процессов в результате приведения законодательств всех стран Евросоюза к аналогичным методам правового регулирования указанных сфер экономики.

Второй этап совершенствования правового регулирования финансовых ресурсов в ЕС начался с принятия «Зеленой» и «Белой» книг, касающихся финансовой политики. В результате, основными тезисами, выявленными на данном этапе являлись: консолидация рынка финансовых услуг, повышение эффективности правового механизма, достижение большей степени гармонизации в сфере надзора, развитие конвергенции финансовых рынков ЕС с мировыми рынками.

Для достижения вышеуказанных целей, последующее реформирование правовых регуляторов проводилось также с помощью отдельных нормативных Директив ЕС, первой из которых стала Директива 2006/123 «Об услугах на внутреннем рынке».

Исходя из текста Директивы можно выделить два основных направления деятельности по развитию рынка финансовых услуг и ресурсов на тот период времени:

1) Обеспечение устойчивого роста в финансовой сфере
2) Создание механизмов защиты от влияния кризисов мировой экономики
3) Повышение степени наднациональности в финансовых процессах

Второе направление деятельности стало как никогда более актуально в 2008 году, на фоне мирового финансового кризиса. В это время, практика показала, что преодоление причин возникновения и последствий подобного рода явлений будет наиболее эффективно только при высоком уровне централизации действий, по их преодолению: наднациональный принцип правового регулирования в данной ситуации является приоритетным. Таким образом, тенденция к усилению национального момента в регулировании рынка финансовых ресурсов и услуг, возникла под влиянием мирового финансового кризиса, именно тогда возникло понимание того, что преодолеть его негативные последствия можно только действиями на уровне Европейского союза».

На практике, в период с 1999 г. по 2010 г. Европейский союз действительно существенно изменил объем и темпы наднациональной интеграции на рынке финансовых услуг, данное изменение подтверждается отходом от методов, сформировавшихся в момент с 1999 г. по 2008 г. в рамках реформы Ламфалусси, подразумевающей акцент на развитие национальных фондовых рынков, а также уклон в сторону национального правового регулирования в этой сфере. После событий 2008 г. Евросоюз прекратил реализацию плана Ламфалусси, остановив, тем самым создание и функционирование национальных комитетов в сфере финансов, делегировав их полномочия наднациональным структурам (несмотря на то, что сама стратегия показала свою эффективность в безболезненном постепенном переходе от национального регулирования к наднациональному, но в рамках кризисных явлений, к сожалению, доказать свою эффективность она не смогла).

Вместо устаревшей системы Ламфалусси, был принят более подходящий новым реалиям план Ж. де Ларозьера, начавший реализовываться Директивой № 2005/01 от 9 марта 2005 г. об упразднении сформированной ранее системы комитетов, и принятии новой стратегии по совместной работе и сотрудничеству национальных контрольных органов. В силу ограничений, расширения полномочий институтов ЕС, закрепленных в учредительных договорах, акцент в данных реформах делался на органы ЕС, относящиеся ко второму и третьему уровням: в рамках реформ Ж. де Ларозьера планировалось создание Европейского органа, контролирующего рынок ценных бумаг, Европейского банковского органа, Европейского органа в рамках страхования и трудовых пенсий.

Третий этап совершенствования правового регулирования финансовых ресурсов в ЕС начался в 2014 г. с образования Банковского союза, в рамках которого был создан единый надзорный механизм – Single Supervisory Mechanism (SSM), принципы действия которого согласовывались с правилами единого внутреннего рынка ЕС на наднациональном уровне. Данный механизм позволял применять схожие типы и методы банковского контроля на территории всего Европейского союза, а также формировал единый рынок финансовых услуг – что позволило ускорить интеграционные процессы в данном секторе экономики. Аналогичное направление деятельности было и у более позднего плана по повышению эффективности защиты прав инвесторов, введенного Директивой «О рынках финансовых инструментов».

Заключение: Таким образом, Евросоюз в ходе последних событий, перешел от процесса национального развертывания, к более современной стратегии равноскоростной интеграции с помощью поиска различных «точек роста», позволяющих более точечно внедрять наднациональные институты, регулируемые при помощи актов вторичного и третичного права ЕС.

При введении указанных равноскоростной интеграции, ЕС выделил два основополагающих принципа регулирования: равное правовое обеспечение финансово-экономических процессов во всех странах-участницах ЕС, не смотря на различные показатели их финансовой вовлеченности в наднациональную экономическую систему Евросоюза, а также принцип разграничения компетенций между институтами регуляторами общей финансовой политики ЕС (Банковский союз) и институтами, позволяющими регулировать несколько отдельных, но важных вопросов (ценные бумаги, инвестиции, фонды).
Хотите быть полностью уверены в юридических аспектах ведения своего бизнеса, чистоте сделок, не бояться налоговых и полицейских проверок, но при этом держать свой юридический отдел вам не по карману?
В этом случае комплексное юридическое обслуживание от адвокатского бюро «Пчелин и Партнеры» может вам помочь.